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從“生存”到“融入”——殘疾人就業政策的完善與發展

2019年04月10日 來源:《中國殘疾人》2019年第3期

勞動權是每個公民的基本權利,就業是弱勢群體融入社會的關鍵,推動并實現就業是對殘疾人群體最好的福利保障。以健全人為主體的研究對象和實施范圍,未能很好地顧及以殘疾人為代表的特殊群體的就業問題。隨著社會對殘疾人就業能力認知的變化,殘疾人就業的政策實踐也發生著相應的變化,從生存保障型政策實踐向權利救濟型社會政策實踐過渡。

文_馮敏良 高揚

經濟學主流觀點認為在充分競爭的勞動力市場下,由勞動力的供求共同決定的、基于勞動者和雇主雙方自由選擇的就業活動是公正的。但美國經濟學家、諾貝爾經濟學獎得主費爾普斯并不認同這一觀點,他堅信真正的社會公正應該能讓全體社會成員融入社會經濟生活,尤其是那些處于社會邊緣的人,也能參與主流社會的中心活動和正式商業經濟活動。勞動權是每個公民的基本權利,就業是弱勢群體融入社會的關鍵,如果任由市場機制自由選擇,那么那些邊際生產率低于均衡工資率的人往往會被市場淘汰,這種市場行為顯然不符合社會公平正義的價值理念 。

殘疾是人類發展進程中不可避免要付出的一種社會代價,因此,這種代價不應由殘疾人個體獨自承擔,而應由社會共同承擔、由政府代為履行。囿于生理機能和環境條件,殘疾人的就業能力受到先天制約和后天影響,這大大削弱了殘疾人在就業市場中的競爭力。多重劣勢集聚導致殘疾人成為最困難的弱勢群體,成為心理、文化、能力等多重貧困疊加的群體。在機能受限、心理自卑、環境制約等因素的影響下,殘疾人在勞動力市場處于先天弱勢地位,難以在就業市場中獲得滿意的工作,所以只能退而求其次,從事一些被認為不夠體面的勞動。根據國際勞工組織提出的貧困就業理論,認為只有那些沒有能力進入到現代部門就業的勞動力才會無奈地進入非正規部門 ,是能力不足的群體獲取經濟收入的生存策略。可見,在現實生活中殘疾人進入邊緣或次級勞動力市場,選擇從事工資收入低、工作穩定差的非正規就業,實屬無奈之舉。

我國的殘疾人就業政策,經歷過以下發展歷程 :

生存保障型殘疾人政策

曾經在“殘疾人已經喪失就業能力”的觀念下,政策導向集中于保障殘疾人的基本生存,基本的政策實踐也主要表現為殘疾治療與預防和生活救助。政府通過醫療衛生服務、社會福利和慈善救助等項目盡力幫助殘疾者重建身體功能,以使他們恢復“正常”的生理機能。1990年頒布的《殘疾人保障法》強調國家和社會要“采取康復措施,幫助殘疾人恢復或者補償功能,增強其參與社會生活的能力”,通過“將現代康復技術與我國傳統康復技術相結合;以康復機構為骨干,社區康復為基礎,殘疾人家庭為依托……為殘疾人提供有效的康復服務”。2002年國務院通過的《關于進一步加強殘疾人康復工作的意見》 指出,“要充分發揮各級各類醫療機構、殘疾人康復中心及康復協(學)會作用,建立健全專家技術指導組,確定相應機構為當地康復技術資源中心(站、點),開展技術指導……”。通過殘疾人政策的文本分析發現,我國制定的殘疾人相關法律法規多半以殘疾人康復治療和經濟扶助為主要議題,發布時間越早,相應的比重也越高,2015年制定實施的《國務院關于全面建立困難殘疾人生活補貼和重度殘疾人護理補貼制度的意見》,其主要目的也在于保障困難殘疾人的基本生活,以物質救濟的方式改善殘疾人的生活狀況,體現了人道主義精神。

社會融入型殘疾人政策

如果說生存保障型殘疾人政策尚未將就業納入殘疾人政策目標的范疇,那么社會融入型殘疾人政策則開始考慮為殘疾人創造融入社會、進入勞動力市場并實現就業的基本條件。無障礙出行是殘疾人融入社會、實現就業的前提。隨著殘疾認知由“殘疾”轉向“殘障”,國家主張通過改變設施和環境來適應殘疾人,主張通過輔助手段幫助殘疾人補償部分缺失機能,消除物質和環境給殘疾人造成的各種限制和障礙,促進殘疾人融入社會并鼓勵就業。“為了創造無障礙環境,保障殘疾人等社會成員平等參與社會生活”,國務院2012年頒布了《無障礙環境建設條例》;為了消除殘疾人日常生活和融入社會的障礙,根據國務院批轉的《中國殘疾人事業“十二五”發展綱要》,中國殘聯從2014年開始實施貧困殘疾人家庭無障礙改造項目。這些政策的推行為殘疾人融入社會提供條件,而要讓殘疾人實現就業還需要提升殘疾人的就業能力。加強殘疾人教育,有助于提高殘疾人的綜合素質和職業素養,是殘疾人獲得就業能力的基礎。1994年施行的《殘疾人教育條例》“將殘疾人職業教育納入職業教育發展的總體規劃,建立殘疾人職業教育體系”,并建立了適合我國殘疾人的特殊教育體系。職業康復是殘疾人就業能力建設不可或缺的部分,是殘疾人就業促進的根本所在。在職業康復中,一般都遵循職業咨詢、職業評定、職業培訓和就業指導的基本流程。2007年國務院頒布的《殘疾人就業條例》規定,“國家對殘疾人就業實行集中就業與分散就業相結合的方針,促進殘疾人就業。”在“殘疾人就業能力低下”的觀念下,殘疾人就業以集中就業為主。其中,最為主要的形式是將有一定勞動能力的殘疾人集中安置于福利企業,其次就是根據《關于促進殘疾人按比例就業的意見》推行的按比例就業。而在分散就業中,由于殘疾人受教育程度較低、就業能力較弱,因此,大部分分散就業多集中于穩定性比較差、就業質量不高的非正規就業。

權利救濟型殘疾人政策

根據新殘疾人觀,殘疾人和健全人一樣具有與生俱來的公民權利,包括生存的權利、受教育的權利、康復的權利、勞動的權利、娛樂的權利、愛與被愛的權利以及得到各種社會補償的權利,并盡自己應盡的義務。

在勞動權利的保障上,2007年實施的《殘疾人就業條例》明文規定“禁止在就業中歧視殘疾人”,2008年通過的《中共中央國務院關于促進殘疾人事業發展的意見》要求,“保障殘疾人平等就業的機會和權利”,“積極扶持殘疾人自主擇業、自主創業”。而在2016年制實施的《殘疾人職業技能提升計劃(2016-2020年)》 ,旨在“提高殘疾人職業技能水平和就業創業能力”,反對任何形式的就業歧視,爭取與健全人平等的就業機會。殘疾人自身也堅信,“殘疾人擁有與健全人相當的就業能力”,只要給予適宜的條件,享受事實上的公民權利而不受歧視,殘疾人也同樣擁有與健全人公平競爭的就業能力。

縱觀我國殘疾人政策的發展歷程,我國殘疾人就業政策有兩個基本目標,即以保障生存權為基礎的收入維持和以保障發展權為基礎的社會融入。在上述三種殘疾人政策實踐中,生存保障型政策是基礎,社會融入型政策是重點,而權利救濟型政策是補充,堅信今后還會以潛能開發型政策為方向。

就業是殘疾人提高其生活質量和社會地位的保證,也是殘疾人充分融入和參與社會生活的基礎。為此,各國政府均高度關注殘疾人就業問題,并以市場機制和國家調控并舉的方式努力擴大殘疾人就業。李克強總理也曾批示,“要幫助每一個有條件的殘疾人實現就業創業夢想” 。這里的“有條件”指的就是有就業能力。因此,殘疾人就業能力理論給我們的啟示是,任何殘疾人就業政策的制訂都要以殘疾人就業能力的高低為基本依據,任何殘疾人就業政策實踐的效果都要以能否提升殘疾人的就業能力的為核心標準。

(本文節選自國家社會科學基金會《積極福利視角下殘疾人就業問題研究》與揚州大學人文社科基金《社會網絡分析視角下的殘疾人社會交往研究》階段性成果)

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